Политическая “элита” готовится к выборам в условиях абсолютной дискредитации ее прежних “вкусных” обещаний. И недоверия к новым.

Активизировались разговоры о планах изменить Конституцию — в этот раз в сторону парламентской модели правления. Имеет ли смысл очередная “конституционная реформа”, учитывая конкретные историческое и политическое условия, кому и зачем она на самом деле нужна?

Кто руководит?

Сейчас “специалисты” из провластных политсил стараются убедить общество в целесообразности изменения формы правления в сторону парламентской республики. Для них любая форма государственного устройства примитивно сводится исключительно к вопросу полномочий.

Но конституционное право расставляет другие приоритеты: под формой правления понимается не только способ организации, но и функционирование вышестоящих органов власти. А критерием определения разновидности той или иной формы правления является способ формирования правительства.

В Украине же, в силу политической культуры, которую исповедуют “элиты” (особенно нынешняя), акцент всегда и прежде всего делается на положении руководителя государства и его отношениях с законодательной и исполнительной властью. Потому что в такой системе ориентиров легче найти ответ на сакраментальный вопрос: кто руководит?

В зависимости от статуса главы государства и правового положения парламента, традиционно выделяют две основные разновидности республиканской формы правления: президентская и парламентская республики.

Президентская республика

В условиях президентской республики полномочия главы государства и главы правительства сосредоточены у президента. Он же формирует правительство, при ограниченном участии парламента.

Способ избрания президента — внепарламентский.

Права на роспуск парламента президент не имеет, но и парламент не имеет права отстранять от должности министров с помощью вотума недоверия. Правительство (министр) ответственно только перед президентом, а не перед парламентом — в этом главный признак президентской республики.

Таковы, обобщенно, специфические черты президентской формы правления. “Модельным” примером можно считать США.

Парламентская республика

Вопреки заверениям инициаторов парламентской республики, она является менее распространенной формой правления, чем президентская. Сегодня парламентскими республиками являются Австрия, Греция, Болгария, Эстония, Израиль, Индия, Ирландия, Исландия, Ливан, Италия, Турция, Венгрия, ФРГ, Чехия и некоторые другие государства, к перечню которых на постсоветском пространстве недавно добавились Грузия и Армения.

Опыт последних двух для Украины показательный, даже знаковый, принимая во внимание события последнего времени. Идея парламентской республики в свое время увлекла Микеила Саакашвили — именно под завершение его президентской каденции. Но парламентская республика в Грузии была внедрена только весной 2018 г. Саакашвили не удалось, как он, вероятно, надеялся, с президентской должности вскочить в кресло премьера Грузии. А вот Серж Саргсян в Армении такую модель смог реализовать — и на прошлой неделе мы увидели результаты технологии реинкарнации президента в образе премьера. Следствие — “бархатная революция”, отставка вновь назначенного премьера и правительства, дестабилизация ситуации в стране.

Обычно парламентской республикой считают форму правления, при которой во главе государства находится выборное должностное лицо, но правительство формируется и действует только при условии доверия (поддержки парламента или его нижней палаты). Хотя это не является аксиомой. Существуют разные конституционные положения и доктринальные взгляды, зафиксированные в конституционном праве зарубежных стран, где выделяются основные характерные особенности парламентской республики.

1. Принцип политического верховенства парламента. Любое учреждение в системе вышестоящих органов власти либо ставится в зависимость от парламента, либо сохраняет политическую нейтральность.

2. Правительство является самостоятельным коллегиальным органом с широкими властными полномочиями. Оно формируется одноканальным парламентским путем из числа лидеров партии, имеющей большинство в нижней палате. Участие президента в формировании правительства носит сугубо номинальный характер.

3. Глава государства не владеет значимой политической властью. Содержание решений, принимаемых президентом, определяется обычно парламентом, правительством, министрами. Каждый акт, который издает президент, становится действующим только после контрассигнации (contr — встречное; assignation — подписание) премьер-министра на общеполитических документах или министра, когда акт руководителя государства касается соответствующей области управления. Президент не владеет правом отлагательного вето на решение парламента; он не может самостоятельно предложить референдум; вообще любое его действие (в частности роспуск парламента) требует согласия правительства. Символическим является участие главы государства и во внешней политике — все решения принимают премьер-министр и руководитель внешнеполитического ведомства.

4. Принцип политической ответственности правительства перед парламентом. Правительство и министры ответственны только перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). Этот институт закреплен в конституциях всех парламентских республик. При этих условиях, например, отклонение парламентом важного правительственного законопроекта или предложения равняется вотуму недоверия. Резолюцию о доверии при этом предлагает само правительство, настаивая, что в случае непринятия оно уйдет в отставку. Что, в свою очередь, означает роспуск парламента и новые выборы. Итак, угрожая парламенту роспуском, правительство добивается принятия нужных ему законов.

5. Повышение роли главы правительства, определяющего его политику, — одна из современных тенденций развития системы взаимоотношений вышестоящих органов государства в парламентской республике.

Анализ черт парламентской республики не будет полным, если не вспомнить уникальную систему правления — израильскую. Это единственная страна, которая реализовала идею избрания главы правительства непосредственно народом при сохранении политической ответственности кабинета перед парламентом. То есть наряду с президентом, которого избирает парламент, действует всенародно избранный премьер-министр.

Введение выборов премьер-министра здесь рассматривали как средство борьбы против произвола парламентских фракций.

В Израиле руководитель правительства обязан обращаться к главе государства только в двух случаях: в случае своей добровольной отставки и когда намерен досрочно распустить Кнессет (для этого премьер-министру нужно согласие президента). То есть отказ главе правительства в досрочном роспуске парламента — единственный властный рычаг президента.

Министров назначает премьер-министр и утверждает Кнессет. Не менее половины министров должны быть членами Кнессета. (Идея, озвученная Арсением Яценюком относительно целесообразности совмещения должностей министров и народных депутатов, явно заимствована из этого опыта). Увольнение министров является прерогативой премьера. Кнессет также имеет эту возможность, но в ограниченных случаях.

Кнессет имеет право вынести вотум недоверия главе правительства, а также может снять его с должности в порядке импичмента, если того обвинят в преступлении, или если решение о его снятии наберет 2/3 голосов. Со своей стороны, руководитель правительства может инициировать досрочный роспуск парламента, если сочтет, что “в Кнессете сложилось большинство, настроенное против правительства, и это мешает нормальной деятельности правительства”.

Израиль действительно уникален как непривычным способом получения должности премьер-министра, так и системой функционирования вышестоящих органов государства, которая отличается от всех классических моделей. Но по основному признаку — политической ответственности кабинета министров перед парламентом — Израиль можно отнести к государствам с парламентской формой правления.

Смешанные системы

В ряде развитых стран практикуют смешанные формы правления, которые еще называют президентско-парламентскими, парламентско-президентскими и даже полупрезидентскими. И хотя продолжительное время такие системы считались переходными (к президентской или к парламентской республике), сейчас конституционным правом признается самостоятельное существование таких форм правления.

Страны, практикующие смешанные системы, условно можно поделить на три группы в зависимости от конституционных прерогатив главы государства:

— с относительно небольшим объемом прерогатив президента (Франция) — полупарламентская;

— со средним объемом прерогатив главы государства (Португалия) — парламентско-президентская;

— с сильными президентскими прерогативами (Финляндия) — полупрезидентская.

Но здесь существуют тонкости. По мнению известного отечественного специалиста в области конституционного права зарубежных стран профессора В.Шаповала, сущность той или иной смешанной формы правления определяется соотношением конституционных и реальных полномочий в сфере исполнительной власти, которыми владеют президент и премьер-министр.

Нужно учесть и то, что их реальный статус может меняться в зависимости от общественно-политических обстоятельств и даже от авторитета политиков, занимающих соответствующие должности. Последнее утверждение подводит к выводу о ключевой роли именно носителей политической культуры, которая определяет эффективность той или иной системы правления. Потому что, как видим, множество развитых стран используют разные системы — классические, гибридные и уникальные — и при этом эффективно развиваются. То есть форма правления, безусловно, важна, но не менее важно — кто, как и с какой целью ее использует.

Последнее не раз подтверждалось в новейшей истории Украины.

Пробовали все, но ничего не помогло

Если ориентироваться на типичные признаки разных республиканских систем управления государством, можно утверждать, что в том или ином виде Украина на разных исторических этапах экспериментировала практически со всеми вариантами (кроме, конечно, израильского).

1991—1995 гг. — период закладывания основ для функционирования полупрезидентской (президентско-парламентской) формы правления.

Президентская должность появилась в Украине согласно Закону УССР от 5 июля 1991 г. “Об учреждении поста Президента Украинской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основного Закона) Украинской ССР”.

Обратим внимание на такую интригующую подробность, которую давно забыли, а некоторые из нынешних руководителей государства точно и не знали никогда: президент (согласно Закону УССР от 5 июля 1991 г. “О Президенте Украинской ССР”) провозглашался главой государства и главой исполнительной власти!

То есть кроме функций главы государства как гаранта Конституции президент Украины должен был осуществлять руководство и направлять исполнительную деятельность правительства. Он имел право: освобождать от должностей всех членов правительства; отменять акты Кабинета министров; реорганизовывать и ликвидировать министерства, ведомства и другие органы исполнительной власти; назначать и освобождать от должностей руководителей этих органов. Также президент должен был подавать в парламент проект госбюджета, что давало ему возможность реально руководить деятельностью правительства.

Президент, однако, был существенно зависим от парламентского большинства: без поддержки Верховной Рады он не мог ни отправить премьер-министра в отставку, ни провести назначение на эту должность. А Верховная Рада могла отправить президента в отставку.

1995—1996 гг. — период приближения к президентской форме правления согласно Конституционному договору между Верховной Радой Украины и Президентом Украины от 8 июня 1995 года.

Конституционный договор давал главе государства полномочия назначать премьер-министра и формировать правительство без участия парламента. Президент получил право: назначать и увольнять командование Вооруженных сил; подавать кандидатуры для назначения Верховной Радой председателей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов и главы Национального банка Украины. Создание, реорганизация и ликвидация министерств, ведомств, других органов исполнительной власти, отмена актов центральных и местных органов государственной власти, управление имуществом, находящимся в общегосударственной собственности, — это и многое другое попало в сферу президентских полномочий.

1996—2004 гг. — период возвращения к президентско-парламентской форме правления. Новая Конституция Украины, принятая Верховной Радой 28 июня 1996 г., формально вывела руководителя государства за пределы исполнительной власти, он стал олицетворением государства и государственной власти в целом, а не отдельной ее ветви.

Но при этом президент получал большие полномочия, а именно:

— распускать парламент, если на протяжении 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться;

— назначать всеукраинский референдум относительно изменений Конституции Украины;

— право вето относительно принятых Верховной Радой законов со следующим возвратом их в ВР на повторное рассмотрение;

— назначать по согласию Верховной Рады премьер-министра и принимать решение о его отставке; назначать по представлению премьер-министра членов правительства, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращать их полномочия;

— назначать треть состава Конституционного суда Украины, а также образовывать суды.

Даже этот, далеко не полный перечень президентских полномочий дает возможность констатировать — глава государства остался доминирующим элементом отечественной системы.

2006—2010 гг. — переход Украины от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике.

Президент стал зависимым от парламента в определении кандидатуры на должность премьер-министра и утратил право отправить его в отставку. Влияние главы государства на назначение и увольнение министров было ограничено должностями министра обороны и министра иностранных дел, которые назначаются Верховной Радой по президентскому представлению.

За президентом осталось право только приостанавливать действие актов Кабинета министров Украины (а не отменять, как ранее).

За президентом сохранялось право назначать глав местных государственных администраций, но “по представлению Кабинета министров Украины”.

2010—2013 гг. — возврат к президентско-парламентской республике.

2014 год и по сей день — повторный возврат к парламентско-президентской форме правления в формальном смысле. Поскольку реально, учитывая фактическое влияние президента на все ветви власти, функционирование государства проходит в президентско-парламентском формате.

Парламентская республика и верховенство политического цирка?

Вопрос о причинах нынешней активизации “конституционных реформаторов” — ключевой. Исторические условия совсем не указывают на необходимость срочного изменения государственного устройства, тем более в сторону парламентской формы правления. Ведь в условиях агрессии, вооруженного конфликта, социально-экономического и политического кризиса в обществе есть запрос на сильную, эффективную, стабильную власть. Переходные периоды, связанные с изменением системы и традиционным перераспределением властных рычагов, в таких условиях опасны и вредны.

Проблемой является невозможность обеспечить политическое верховенство парламента (что является главным условием функционирования именно парламентской модели) — как из-за наличия кризиса парламентаризма в целом, так и из-за отсутствия устойчивого избирательного законодательства, соответствующего именно таким потребностям.

Наиболее адекватной для парламентской республики является пропорциональная избирательная система, которую применяет подавляющее большинство стран. В Украине после вступления в силу Конституции Украины в редакции 2004 г. на парламентских очередных выборах 2006-го и внеочередных 2007-го, в соответствии с духом парламентско-президентской республики, было предоставлено преимущество именно этой избирательной системе. Но результат разочаровал: непрозрачность и личное влияние руководства политических партий на формирование избирательных списков, продажа мест послужили причиной соответствующего качества парламента. А существование блоков как субъектов избирательного процесса тогда фактически сделало невозможным формирование устойчивой коалиции депутатских фракций.

После этих неудачных попыток Украина вернулась к смешанной избирательной системе. И сейчас новоявленные приверженцы парламентской республики не демонстрируют желания даже заложить основу для формирования в будущем парламенте по пропорциональной избирательной системе с открытыми списками. Имитируя бурную деятельность вокруг принятия Избирательного кодекса, “перебивая” процесс внесением параллельных семи избирательных законопроектов, все провластные политические силы в действительности пытаются сохранить смешанную избирательную систему.

Следующее предостережение касается еще одного ключевого признака парламентской республики — одноканального, парламентского способа формирования правительства. Как правило, правительство формируется лидером партии, ставшей победительницей парламентских гонок, из числа топ-политиков этой партии или партий, входящих в парламентскую коалицию. Участие главы государства в этих процедурах имеет сугубо номинальный характер.

Но сейчас в Украине на конституционном уровне заложен почти именно такой, фактически парламентский, механизм формирования правительства. Разве что за исключением министров иностранных дел и обороны, которых парламент назначает по представлению президента. Следовательно, приверженцы парламентской республики должны были бы уже давно доказать преимущества такой формы правления при формировании правительства!

И они “доказали”! Достаточно вспомнить трагикомическую историю формирования последнего состава правительства, которая является концентратом политических злоупотреблений, нарушений Конституции Украины, законов о Кабмине и Регламенте парламента. Вспомним — это произошло в условиях, когда уже не существовало коалиции депутатских фракций. Хотя Парубий и придумал версию о наличии мифических 226 подписей с учетом внефракционных Анны Гопко и Ко, подкрепить ее соответствующими доказательствами не удалось и по сей день.

Владимир Гройсман представлял на рассмотрение парламента состав нового Кабмина, еще оставаясь народным депутатом, не будучи премьером, формально вступив в должность. Президент так и не удосужился внести соответствующие представления на двух своих квотных министров. Некоторые министры, “перешедшие” в состав нового Кабмина из-за поспешности нардепа Гройсмана, оказались и находятся по сей день фактически в статусе уволенных. Поскольку, по “реформаторской” логике, сначала был утвержден новый состав правительства, а потом уволены с должностей члены Кабмина. Отдельная “песня” — манипуляция с программой действий правительства. В парламент были представлены бумаги, которые предложили считать “программой действий”, с третьей попытки, по настоянию спикера Парубия, то, что никто не читал, не обсуждал, было подано как программа действий правительства.

Можно изменить систему, но патологическая склонность к манипуляциям не изменится. Люди, настаивающие на изменении Конституции, по определению не желают, не способны жить по ее требованиям. Наш печальный опыт доказывает, что отечественные политики способны обойти любое предписание и исказить любую модель. Внедрение механизма закрытых избирательных списков не привело к ожидаемому привлечению в политические команды профессионалов, а только облегчило попадание в парламент родственников и друзей вождей, прислуги олигархов и эмиссаров партийных спонсоров. Появление института коалиции не усилило ответственность власти, а лишь упростило способ перераспределения контроля над денежными потоками.

Так кто же руководит?

Экстраполируя “стратегическую идею” на современные условия, надо затронуть и одну из главных особенностей взаимоотношений правительства и парламента в парламентской республике — решающее влияние на законодательный процесс. Согласно статистике западноевропейских стран, свыше 90 процентов законопроектов, которые становятся законами, подает правительство. В Украине же уровень парламентской поддержки правительственных законодательных инициатив в течение последних четырех лет составляет только 25 процентов. То есть традиционное парламентско-правительственное институционное сотрудничество в Украине напоминает, скорее, общение слепого с глухонемым.

Вместо этого наблюдается суперактивная поддержка парламентом президентских инициатив. А фонтанирующая законодательная активность самого главы государства свидетельствует о перехвате им как конституционных, так и законодательных инициатив. То есть и правительство, и парламент утратили предоставленные именно им преимущества в законодательной сфере. Следовательно, аргументы “за парламентскую республику” являются просто никчемными, если сам законодательный орган не понимает (не желает или не может понять) своего институционного предназначения и практически не пользуется им!

Такая же невеселая картина и в сфере исполнительной власти. В парламентской республике ключевыми институционными игроками являются парламент и правительство. Поэтому вопрос парламентской ответственности правительства и непосредственно ее формы выходят на первый план. Ведь правительство реализовывает свои полномочия до тех пор, пока его поддерживает парламент.

Традиционно выделяют две основные формы ответственности правительства: вотум недоверия и отказ в доверии. Хотя процедур, с помощью которых происходит привлечение правительства к ответственности, значительно больше. Но на современном этапе общей тенденцией в развитии парламентских стран является уменьшение роли т.н. кардинальных средств контроля в пользу методов без санкций (осуществление парламентского контроля в виде запросов, слушаний, отчета правительства о выполнении бюджета и т.п., как это происходит в Бельгии, Дании, Италии, Нидерландах или Норвегии).

И если с регулярными слушаниями или часами правительства в парламенте в Украине все обстоит благополучно, то относительно жестких форм парламентской ответственности правительства вновь начинается политический цирк. Конституцией Украины предусмотрена процедура вотума недоверия, но нынешние власть предержащие и здесь отдают предпочтение манипуляциям и откровенному пренебрежению нормами и предписаниями Основного Закона. Яркий пример — процесс увольнения предыдущего правительства Арсения Яценюка. Сначала — 16 февраля 2016 г. — парламентарии фактически поддержали вотум недоверия правительству, отклонив отчет Кабмина и признав его деятельность неудовлетворительной. А через два месяца — 14 апреля 2016 г. — признали свое постановление, которым выразили вотум недоверия, утратившим силу. И… приняли отставку Яценюка с почестями. И все это — одним “пакетным” постановлением с одновременным назначением нардепа Гройсмана на должность нового премьер-министра.

Картина будет неполной, если не затронуть роль и место “того-кто-руководит” — президента. Выше уже упоминалось, что в парламентских республиках глава государства не имеет существенной политической воли. Президент в условиях парламентской республики формально наделяется значительными полномочиями, но практически почти не влияет на осуществление государственной власти.

Таким образом президент, который сейчас в Украине является главой государства и выступает от его имени, является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод человека и в значительной степени — и теоретически, и практически — является арбитром в политической организации власти, в условиях парламентской республики станет абсолютно несамостоятельной, номинальной фигурой. Приемлемо ли это именно сейчас для Украины? С учетом незрелости всех составляющих парламентаризма в Украине, несформированности его традиций и неправильных привычек руководителей исполнительной власти в отношениях с законодательной, эта “реформа” пользы однозначно не принесет.

Решение в действительности лежит в другой плоскости, которую мы уже затрагивали. При любой системе управления государством решающую роль может сыграть избрание на должность президента профессионального, с государственным опытом, высококультурного человека прежде всего в правовом и, что не менее важно, политическом смысле. Человека не из олигархично-бизнесовой сферы, не отягощенного инстинктами собственного обогащения и жадностью власти ради власти, с набором добродетельных качеств.

Понимаю, что это звучит в определенной степени идеалистически. Но и считать, что изменение формы правления без изменения носителей политической культуры — полезный для государств шаг, — это иллюзия.

И вывод получается прозрачный — инициаторы процесса перехода к парламентской республике уже неоднократно подтверждали полное отсутствие морально-политических и правовых ориентиров. Современная власть имела и имеет все полномочия и возможности в условиях действующей парламентско-президентской модели обеспечивать государству развитие, а людям — достаточный уровень жизни.

Зато изменение модели эти политики рассматривают как удачный предвыборный мем и средство сохранения собственных позиций во власти. Даже больше — с возможным перераспределением “лакомых” рычагов влияния и полномочий. Замечательная тема для подковерных торгов, которыми они подменили государственное управление. Ведь институционное ослабление главы государства автоматически усиливает роль руководителя правительства, который в украинских реалиях, можно спрогнозировать, будет иметь не ограниченное ничем и никем влияние, которым захочет воспользоваться “на полную”.

Ведь главное для них, не забывайте, — кто руководит…

Марина СТАВНИЙЧУК, председатель правления Общественного объединения “За демократию через право”, член Венецианской комиссии от Украины (2009—2013)